Evolución de las políticas agrícolas globales
Evolución de las políticas agrícolas globales
El sistema agrícola global es escenario, especialmente en los últimos años, de una notable evolución cuyas repercusiones serán mucho más evidentes en el futuro próximo.
El cambio afecta no sólo a la forma de producir alimentos y otros servicios ecosistémicos sino a la relación con el consumo y uso de estos.
Cada vez está más claro que ya no es posible considerar por separado la alimentación, los medios de vida, la salud y la gestión de los recursos naturales.
Se trata de un enfoque holístico, en el que la agricultura se sitúa en el centro de los objetivos de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. Estos objetivos subrayan la urgente necesidad de emprender acciones concertadas y aplicar políticas encaminadas a lograr un cambio transformador.
En este sentido, la agroecología se convierte en el enfoque global e integrado que aplica simultáneamente conceptos y principios ecológicos y sociales al diseño y gestión de sistemas agrícolas y alimentarios sostenibles. Busca optimizar las interacciones entre plantas, animales, humanos y el medio ambiente, al mismo tiempo que aborda la necesidad de sistemas alimentarios socialmente equitativos dentro de los cuales las personas puedan elegir lo que comen y cómo y dónde se producen los alimentos.
Por lo tanto, la agroecología representa un sistema global e integrado para orientar las políticas públicas hacia una agricultura y un sistema alimentario sostenibles. Mejora la eficiencia pública al promover el diseño y la implementación de políticas integradas e interministeriales, reuniendo sectores agrícolas y alimentarios que a menudo están desagregados.
De hecho, es cada vez más claro que la pérdida de biodiversidad y el colapso de los ecosistemas están estrechamente relacionados con la emergencia climática, representando las principales amenazas a la supervivencia del planeta en las próximas décadas, tanto en términos de probabilidad como de impacto.
Un estudio reciente de la Agencia Europea de Medio Ambiente (2019) confirmó que la intensificación de la agricultura en las últimas décadas ha representado una de las principales causas de los problemas reportados. Como lo demuestran:
– el Índice de Aves de Tierras Agrícolas, índice de avifauna en zonas agrícolas (-34% de especies comunes en zonas agrícolas, de 1990 a 2017);
– el Índice Europeo de Mariposas de Pastizales, el índice de mariposas en las praderas. Estos insectos bioindicadores se han reducido casi a la mitad en un cuarto de siglo (-39%, de 1990 a 2017), aunque la tasa de mortalidad casi se ha estabilizado desde 2013.
Además, los últimos informes previstos por Natura 2000 y las Directivas Aves y Hábitats registran también un espectacular aumento, del 69% al 72%, de los hábitats con un estado de conservación «desfavorable».
El Tribunal Europeo evaluó si el objetivo 3a de la Estrategia hasta 2020 era específico, mensurable y alcanzable, relevante y con un calendario determinado y si la anterior PAC 2014-2020 era coherente con él.
La primera debilidad es que las políticas en cuestión se refieren a diferentes períodos de tiempo. La PAC y el presupuesto de la UE siguen un ciclo de siete años, las estrategias de biodiversidad cubren nueve o diez años. Las principales lagunas se observaron en materia de viabilidad, pertinencia y mensurabilidad (la Estrategia de 2011, de hecho, tenía un plazo, fijado para 2020, y contemplaba medidas específicas).
Entre otras cosas, no existen indicadores precisos y actualizados para evaluar el avance de las acciones. De los 13 indicadores europeos de biodiversidad simplificados (SEBI), la Comisión solo ha actualizado periódicamente 5. Para los 8 restantes, sin embargo, los últimos datos se remontan a 2014 a más tardar.
Además, el concepto de «zona agrícola de alto valor natural» (High Natural Value, HNV) fue introducido por la Comisión Europea en 2005 para el seguimiento de zonas caracterizadas por una agricultura de baja intensidad. Pero la propia Comisión, dada la importante falta de datos sobre la extensión de las zonas de alto valor natural en los últimos informes sobre desarrollo rural (junio de 2019), decidió excluirlo de la PAC posterior a 2020.
A falta, entre otras cosas, de la coordinación prevista en la Estrategia de Biodiversidad con el Objetivo 2, no fue posible actuar correctamente para restaurar el 15% de los ecosistemas degradados.
Entrando en el contexto económico de la cuestión, la parte del presupuesto general de la UE dedicada a la biodiversidad, según el Tribunal de Cuentas, se determinó sobre la base de coeficientes poco fiables (mediante «adaptación» a los «marcadores de Río» de la OCDE – Organización de Cooperación y Desarrollo Económico). En la PAC 2014-2020, la Comisión afirma haber dedicado el 8,1% del presupuesto de la UE, equivalente a 86.000 millones de euros, a la biodiversidad, pero desde 2017 el Tribunal se queja de la ineficacia del apoyo.
Recordemos aquí que cada vez se reconoce más que la biodiversidad, además de su valor ecológico, tiene un valor económico fundamental.
Según el informe Planeta muerto, planeta vivo, publicado en 2010 por el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente), la biodiversidad y los ecosistemas proporcionan al ser humano servicios por un valor estimado de 72 billones de dólares cada año. Según el Banco Mundial, ese mismo año el PIB mundial no superó los 64,7 billones.
Volviendo a las aplicaciones concretas de la PAC, los pagos ecológicos directos, por ejemplo, han incentivado el cambio de prácticas agrícolas en sólo el 2% de las tierras cultivables y el 1,5% de los pastos permanentes. El fracaso general de la Estrategia de Biodiversidad hasta 2020 con respecto al objetivo 3a fue reiterado, además, por la propia Comisión Europea en la revisión intermedia de 2015.
La notable inconsistencia entre las estrategias, la evaluación económica de la biodiversidad y sus aplicaciones concretas en las políticas agrícolas es evidente, a pesar de las dos estrategias europeas Farm to Fork y Biodiversidad 2030.
En este sentido, la agroecología es precisamente la herramienta fundamental para la realización del Pacto Verde de la Unión Europea, tal y como se recoge en las dos estrategias, propuestas por la Comisión de la UE y aprobadas por el Parlamento Europeo. La agroecología debería haberse incluido plenamente en la nueva Política Agrícola Común 2023-2027 para promover prácticas sostenibles en la agricultura y es una herramienta esencial para la investigación y la innovación en los sectores agroalimentarios, con especial referencia a la adaptación y la mitigación del cambio climático y la protección de biodiversidad; sin embargo, la comprensión de esta disciplina y sus potenciales repercusiones aún requiere largos tiempos de sedimentación.
De hecho, la agroecología se basa en procesos territoriales y de abajo hacia arriba, lo que ayuda a proporcionar soluciones contextualizadas a los problemas locales con las personas en el centro. No existe una forma única de aplicar enfoques agroecológicos: depende de los contextos, limitaciones y oportunidades locales, pero existen principios comunes que se han articulado en el marco de 10 elementos.
De hecho, la FAO desarrolló el marco de los 10 elementos de la agroecología para ayudar a los países a promover un cambio transformador. Los 10 elementos están interconectados y son interdependientes y representan una forma simplificada, pero holística, de pensar sobre la realidad. Describen los componentes esenciales, las interacciones clave, las propiedades emergentes y las condiciones propicias deseadas en las transiciones agroecológicas hacia una agricultura y sistemas alimentarios sostenibles. Los 10 elementos son una herramienta analítica útil para facilitar la toma de decisiones por parte de los profesionales y otras partes interesadas al planificar, implementar, gestionar y evaluar las transiciones agroecológicas.
Se trata principalmente de los Objetivos 2 (Hambre Cero, Seguridad Alimentaria, Nutrición y Salud), 1 (Reducción de la Pobreza), 13 (Resiliencia al Cambio Climático), 15 (Biodiversidad), 8 (Participación de los Jóvenes), 5 (Autodeterminación de Género) y 10 (Derechos humanos) de la Agenda 2030 que, en sinergia, determinan el proceso de cambio agroecológico.
Si bien la Agenda 2030 parece ser un marco de orientación aún poco comprendido a nivel global, su promulgación desde 2015 ha generado un impacto legislativo sin precedentes.
Para seguir esta evolución en tiempo real, la FAO ha generado una base de datos llamada AgroecologyLex, que es una plataforma web especializada en diferentes marcos legales, políticas y programas en materia de agroecología en diferentes países.
Esta base de datos fue creada en colaboración con FAOLEX, que es la base de datos más grande del mundo sobre políticas y legislación relacionadas con la agricultura y los recursos naturales renovables.
Es una base de datos constantemente actualizada que permite a los usuarios disponer del texto completo del documento, así como un extracto detallado de su contenido, centrado principalmente en las metas y objetivos específicos, marcos institucionales y principales formas de apoyo, con el fin de apoyar las transiciones de agricultura convencional a enfoques agroecológicos.
AgroecologíaLex se actualiza en tiempo real y se puede consultar a través del enlace WEB: https://www.fao.org/agroecology/policies-legislations/en/.
Una primera breve visión de esta base de datos permite comprender cómo a partir de 2015 se ha incrementado significativamente el sistema regulatorio en materia agroecológica y/o de sostenibilidad de recursos.
Entre estas normativas encontramos obviamente la L.R. 21 de 29 de julio de 2021 de la Región de Sicilia. La referencia a la norma en cuestión se puede consultar a través del enlace: https://www.fao.org/faolex/results/details/en/c/LEX-FAOC212703/.
En todo el marco de la base de datos, queda inmediatamente claro que la norma siciliana representa el primer enfoque integrado que conecta los objetivos antes mencionados de la Agenda 2030 y las estrategias europeas en la materia en una única norma.
Evidentemente se trata de un primer paso, ya que el ámbito agroecológico no puede estar contenido sólo en una ley. Necesitamos implicación, evoluciones culturales, políticas, científicas, técnicas, sociales, etc.; sin embargo, esta regla representa la vía por la que el tren de la transición ecológica puede viajar más rápidamente.
Guido Bissanti